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內閣人事變化,林下賴上,但其實賴犯過制度上很嚴重、台灣政壇卻不見得重視的汙點,就是他曾經藐視議會的質詢權,馴至曾因此被法院懲戒過。台灣的憲法所採的憲政體制,地方政府上是採用總統制,而中央是半總統制-半總統制下行政首長對國會尊重的義務,更要高於地方議會,曾有此污點的賴清德,北上中央施政,能扮演好閣揆的角色嗎?

閣揆的人選和施政須隨國會生態適應、調整,雖然閣揆由總統任命,但台灣的憲法規定行政院應對立法院負責,依據憲法增修條文第三條第二項以及立法院職權行使法第十六條第一項規定,新任的行政院長應於兩周內報告他的施政方針,用意就是在新任的閣揆應取得國會的認同、授權,才能展開施政。在國會生態和有任命權總統分離的扁政府時期,最開始扁須任命國民黨籍的唐飛,即使後來因為核四事件改任,也是在民進黨內派系色彩較為淡泊的張俊雄擔任閣揆。即使後來派系色彩頗重的蘇貞昌、謝長廷、游錫堃輪番上陣,但國會爭執不曾間段,爆發過真調會、國會設置獨立機關搶奪內閣人事權等爭議,扁統治後期還需要透過國家安全、民族主義才能穩定政治形勢。馬與蔡的總統任期,國會生態與總統黨派一致,雖然導致總統任命的閣揆比較不會有與國會不同調的問題,但是當總統任命黨內派系色彩較重的人物時,即使執政黨有國會多數的優勢,也不能表示新揆人選就當然會獲國會支持,而是可能會被同黨內不同派系議員的聲音監督、制衡。

雖然我國憲法在修憲時,把國會對閣揆的同意權拿掉,但整體對行政院的控制,以及對(事前)施政方針、(事後)施政報告,仍不減國會對內閣的控制;修憲時宣稱仿效的法國第五共和,雖第五共和憲法並未明文規定,但新任的閣揆為表現對國會的尊重,總會在上任時向國會提出施政方針,並讓國會投票通過,充作施政的授權基礎。因此雖然人選上並非由國會控制,但政院的業務總是要取得國會授權的。

為尊重憲法半總統制的精神,落實國會對新閣的控制,特別是對於重大爭議的政策,例如司改中有關法務部的部分、轉型正義的持續推動(包含原住民族傳統領域爭議以及促轉條例的立法進度)、一例一修是否修正改變、同性婚姻因應大法官解釋的修法進度、前任內閣留下的稅改遺緒等重大爭議政策,都應該由新揆取捨後寫進施政方針,親上質詢台面對立法委員指教。為了尊重國會,本文進一步建議,除了行政院院本部的幕僚(副院長、秘書長、發言人、政務委員等)之外,各部會首長應暫時出缺,等施政報告完成,新揆蒐集完國會意見後,再參照與國會互動的情形,任命新的內閣施政團隊。

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甚至在這之中,還可以有新揆與國會各黨團非正式的協商,甚或對於指標性部會首長的人選、或至少應具備的人格特質或政治代表性,有所討論;當然目前民進黨佔國會多數,不會有需要跟其他政黨分享內閣名單的情況,但新揆基於對國會的尊重處理內閣名單,當更可取得國會的信任、授權。最需要避免的情況,則是閣揆私下與總統協商後就決定內閣名單,甚至部分、全部交由總統主導。這種過去憲政經驗或多或少習慣的便宜行事,看似可以維護高層決策秘密和領導統御的權威,但其實只是讓也有民選壓力的國會議員參不透政情軍機,上焉者在國會裡用揭弊、杯葛的方式,制肘應該聽令卻不受控制的閣揆;下焉者則轉往府、黨、官邸關說以取得參與、影響內閣的先機,致房屋借貸生貪腐孳生的溫床。

擬任新揆賴清德因為不尊重議會,受到司法懲戒的教訓殷鑑不遠,此行北上中央施展拳腳,應特別注意對國會程序上的尊重,新的懲戒法對政務官可不只是申誡,而是有罰款和剝奪減少退休金的機制的。不過參照過去賴面對此一問題,攻擊憲政體制的態度,其實並不樂觀,我國接下來憲政運作並不受祝福。

*作者為台大碩士休學生

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